澳门特别行政区城市总体规划（2020–2040）草案意见书
澳门中华新青年协会
2020 年 10 月 30 日

澳门中华新青年协会（新青协）一直以来关心城市规划议题，在《澳门特别 行政区城市总体规划（2020–2040）》草案谘询期间，先后组织青年成员出席公众 谘询（公众、社团及委员专场）发表意见。另外，新青协成员在媒体（报章、杂志、电子媒体）共发表了 10 份有关《总规》的意见，供公众参考。

同时，新青协於 9 月 9 日（三）组织了“城市总体规划草案讨论会”，与 20 名青年共议城市总体规划，收集澳门青年对城市未来发展蓝图的愿景和建议，找出青年对城市规划的共同关注重点，向特区政府提出具“青年视角”的优化建议。

经归纳和整理，本会现提出以下十一点主要建议。

（一） 重视青年意见，满足青年需求

《澳门特别行政区城市总体规划（2020–2040）》（下称《总规》）跨度为 20 年，涵盖了现时绝大部份青年群体由青年转变至中壮年的成长阶段。当代青年作为未来社会劳动力的中坚群体，青年对未来城市发展的想像和需求尤为重要。政府有必要将青年认为的重要元素和价值，充分考虑并列入城市总体规划之中，建设澳门成为不同世代澳门居民的美丽家园。

根据《总规》草案，氹仔北区–1（新城 C、D 区）的定位为绿色低碳居住及 商业兼融的社区（技术报告第 7.5.1 章）。本会认为，该区作为新土地，是一张难得的 “白纸”，规划人口约为48,000 人，完全具备条件成为澳门社会对於未来生活社区蓝图的试行土地，既避免了重复石排湾及新城 A 区在未见《总规》就落实兴建的情况，更可广纳青年对未来社区的丰富想像，提早规划各项社区配套，满足十年、二十年后新型社区的新需求，逐步把澳门建设成“快乐、智慧、可持续及具韧性城市”成功範本的宜居社区。

（二） 制定阶段式方案，使《总规》落於实地

《总规》草案对澳门未来城市发展描绘了远大的愿景及定位，根据早年完成的《澳门特区城市发展策略研究（2016–2020）》，为澳门订定了国家、区域及自身三个层次定位（草案概述第 2 章）。

然而，现时《总规》草案缺乏对澳门城市过去及未来所面临的问题的论述。草案的内容偏向静态规划的方案，未能因应社会的动态发展而制定对应的、阶段式的规划方案。同时，《总规》草案未能对如何实现城市定位及愿景提出具体方法，使得城市总体规划在订定城市发展目标、解决城市发展障碍、实现城市愿景的操作方案的规划路径上存在缺失。

同时，《总规》草案未对现时的土地利用情况加以敍述（草案概述第 6 章），只表明了土地使用及规划的原则，及未来各土地使用类别的占比。

因此，我们建议政府应以问题导向出发，指出现时城市发展面对的主要问题，以科学研究制定不同土地使用类别，或不同规划区的发展目标和具体操作方案。 以居住区为例，政府应就现时的用地比例、房屋类型及楼宇年龄等特徵作分析， 并就不同分区的人口结构及居住条件，阐述现时待解决的问题，订定各区的发展强度和目标，按目标制定具操作性的行动方案，让大众更好理解《总规》思路， 同时亦为未来的分区详细规划奠定基础。

（三） 结合人口预测，完善数据推算

《总规》草案对澳门未来 20 年的人口规模只有笼统的推测（技术报告 1.3 章， 即澳门 2040 年的总人口为 80.8 万），完全缺乏对未来人口特徵与结构、访澳旅客数字、非常住澳门居民回流等议题的分析。

参考香港规划文件《香港 2030+：跨越 2030 年的规划远景与策略》（简称香港 2030+，下同），人口变动会带来人口老化、劳动人口萎缩等社会问题与挑战。总体规划要呼应人口结构变化，考虑城市机能配套的转换需求。《香港 2030+》的专题文件提供了以下几个主要数据：

• 人口增长与推算
• 家庭住户推算
• 人口迁移流向 （永久居民与非永久居民）
• 人口结构（性别、岁组）
• 生育率、死亡率、预期寿命
• 劳动人口
• 跨界旅客

有关数据对预期房屋、商业、社区设施、交通及主要基础建设的规划及土地储备有重要参考意义。本会建议政府参考香港有关做法，在总体规划、详细规划中把有关变量因素列入考量，尤其要考虑未来人口老化、外来劳动人口与人口流动性增加（结合大湾区发展概念）等因素对城市发展的影响。

（四） 科学制定人均公共空间指标

澳门是全球人均密度最高的地区，居民的人均居住、休憩空间相对不足，社会大众对绿地或公共开放空间区域的规划与建设尤为重视。

《总规》草案中列明，预料将增加绿地或公共开放区的用地规划，尤其於北区–2、东区–2、外港区–2 及氹仔北区–1 增设绿地或公共开放空间区，整体区域将占城市土地的 8%（草案概述第 6 章、技术文本 5.2.7 章）。

然而，政府没有提供推算有关比例的指标基础，令公众对绿化或公共开放空间区占城市土地的比例（8%）存有疑问。根据《总规》，规划目标年（2040）年的总土地面积约为 36.8 平方公里，总人口约为 80.8 万，以 8%绿化或公共开放空间区计算，人均公共空间面积仅为 3.64 平方米。

参考香港思汇政策研究所 2017 年一份研究显示，亚洲地区的主要城市为人均公共空间设定了数据指标，有关标准如下表所示：

考虑到澳门特殊的城市结构和土地储备资源，澳门未必能参考亚洲的主要都会级城市，制定进取的人均公共空间指标。然而，期望政府仍要在《总规》中制定、公布指标，通过科学分析来说明相关用地比例是否足以应付未来 2040 年 80 万人口对公共空间的需求。

（五） 支持 A 区与半岛间水道适度填海

《总规》草案中提到，将通过适度填海，在东区–2 建设绿地或公共开放空间，打造地标性的休閒绿化空间（规划文本第 30 条、技术报告 6.7、7.2.2 章）。

黑沙环区、佑汉区及黑沙环新填海区常居人口占全澳人口超过 20%。未来，随着 P 地段置换房屋的落成入住，及新城 A 区 32,000 间房屋的落成，澳门半岛的东北部分（即东区–1 及东区–2），将会成为澳门人口密度最高的地区之一。

然而，相关地区的绿地与公共开放空间面积极为紧缺，若政府不采取任何措施，该区人均公共面积将远低於全澳水平。本会认为，政府重新整合澳门半岛东北侧海岸空间，打造地标性的休閒绿色空间有其必要性，有助回应当区市民日益增长的文化、休憩及生活空间的需求。

（六） 参考国际经验，建设滨海休憩空间

澳门是一个有历史故事承载的滨海城市，具备景色优美的海岸。本会认同《总 规》草案把新城 A 区、新城 B 区、新城 C、D 区多个沿岸地段规划为具标志性的绿色或公共开放空间区，打造城市滨海新门户（技术文本 5.2.7、7.2.2、7.4.2、7.5.1 章）。 本会认为，应视《总规》对沿岸地段的规划为契机，把沿岸打造成为亲水滨海空间。

过去，市政部门受到城市用地的空间限制，多以“见缝插针”的方式兴建中、小型的市政与绿化设施。部门缺乏实际经验，有效为居民打造出具地标性、具复合功能的全澳性休憩空间。

因此，规划部门要与市政部门合作，吸纳其他海滨城市（如新加坡、香港） 的成功建设经验，因应澳门城市的历史、特点，为澳门沿岸海滨空间的建设制定方向和指标。

市政及规划部门要做好邻近居住社区（特别在新城 A 区、C 区和 D 区）与滨海空间的连接性，构建完善的步行配套，实现海滨与社区的有机连结，构建可达性高的滨海休憩空间。

（七） 沿袭澳门功能混合的小城模式

《城规》草案中，对土地使用及利用设置了三大原则：尊重现况、复合利用及职住平衡。（技术文本 5.2 章）

参考各地区经验，众多大城市按区功能分区，居民要往来居住区和办公区，容易造成繁忙时段功能区之间的交通挤塞，并造成功能区的空洞化。

回顾澳门一直以混合功能发展为主，住宅、商业楼宇及商铺夹杂其中，有关模式更逐渐得到其他城市的认同和借鉴。本会认为，未来澳门城市的规划，尤其是新城区的规划，除了要为工业区和厌恶设施需特别划出土地外，应沿袭功能混合的小城生活模式，营造片区中的多元化生活。

与此同时，政府在本次总体规划上，未反映对澳门居民的传统信仰与习俗的考量。政府应考虑在新城区域及都市更新区域中，规划社区级乃至覆盖全个城市的传统信俗的用地，让新、旧区都得以传承澳门传统文化。

（八） 预早规划公共设施选址

《总规》草案中列明，澳门共有 10%的土地会被规划作公用设施区，主要用於建设及提供全澳性且独立占地的公用设施。当中，草案列举了六项公共设施：文化设施、教育设施、康体设施、卫生医疗设施、社会及市政服务设施及其他公用设施。（草案概述第 6 章、技术文本 5.2.5 章）。

同时，《总规》草案中亦列明澳门共有 23%的土地会被规划作公共基础设施区，主要用於设置城市基础设施的区域。当中，草案列举了七项规划方向：供水、排水及污水处理、电力、天然气、废物处理、电讯及其他设施。（草案概述第 6 章、技术文本 5.2.8 章）。

作为澳门城市未来 20 年的总体规划，《总规》应该对全澳性的公共设施，尤其是具有较强邻避情绪，或有急切需要的公共设施作预早规划（如危险品储存设施、污水处理设施、火葬场）。在总规制定阶段便提出选址方案，提早让社会展开讨论，吸纳社会意见和共识，以有序开展环境评估及可行性研究的工作，并为未来详细规划提供制定依据。

（九） 注意都市更新的保育与活化

《总规》草案提出，将优先在北区–2 及中区–1 开展都市更新工作，期望透过重新规划与建设，提升居民生活素质，提高土地利用效益。（草案概述第 7 章）

澳门部分城区老化情况突出，尤其是社会长期关注的佑汉区（即北区–2），以及《总规》草案提出的中区–1，这些区份的楼宇平均楼龄大多超过 30 年，更以唐楼占比居多，将都市更新纳入城市总体规划有其充份必要性。政府可以透过都市更新，对以上区域作片区式整治，改善区内环境与交通，突破城市的发展困局。

澳门历史城区作为澳门核心的历史街区，具有特殊的社会、文化及经济意义。在《澳门历史城区保护及管理计划》仍未出台之际，规划部门在都市更新工作上，要在保护与发展两者间取得平衡，应针对历史街区作出专门规划。同时，文化部门要积极参与有关工作，对历史城区的整体建筑风貌给予主要的约束性意见，避免不同部门对街区的建筑风貌存有不同意见，而导致历史街区失去原有韵味。

《总规》草案亦提出，将延续历史文化氛围、具特色的城市肌理和建筑风格。（技术部告第 6.3 章）。本会提出，政府在城市规划的工作中，要积极研究有关历史及建筑特色，提出相适应的建筑风貌设计或标准，以传承街区的传统美学。同时，政府可以借鉴新加坡牛车水地区的经验，在保育街区与片区活化之中实现双赢，在都市更新机制上，创造更多诱因，推动片区活化、重生与发展。

（十） 补充澳门管理海域的利用规划

澳门海域共 85 平方公里，《总规》草案中的指引性原则中亦有专有条款论述海域使用，表明总体规划将配合《海域管理纲要法》及《澳门特区海域利用与发展中长期规划（2016–2036）》的工作，有效使用海域资源，推动澳门的海洋经济。（草案概述第 6 章、规划文本第 28 条）。

然而，《总规》草案针对海域使用的章节，集中讨论在近岸填海和一河两岸合作轴带，而缺乏对 85 平方公里的管理海域的发展及利用作整体规划。政府在《总规》中，除了对本澳主要土地制定规划外，也应该就管理海域制定符合澳门未来发展的规划，加以说明，供社会大众参考及讨论。

（十一） 重视海洋保护，制定海洋生物生态保育方案

《总规》草案中提到，将划定生态保护区，保护土地的高度生态价值及维护生物多样性。同时，在保护海域环境及不损害现有湿地整体性的前提下，拓展澳门土地空间，优化海岸线的利用。（规划文本第 25 条、技术报告 6.7 章）

根据《环境调查 2019》，澳门共有 1129 个动物品种，其中鱼类 218 项、两栖类 9 项、爬虫类 35 项、鸟类 134 项、哺乳类 21 项及昆虫类 712 项。

同时，特区政府在《澳门环境状况报告 2019》指出，将推进海洋生态环境的调查。本会认为，政府要尽快开展相关工作及公布调查结果，以科学地根据澳门本地实际情况，制定保育海洋生物、保护海洋生态的具体原则及方案，防止、减缓发展对海洋生物多样性造成的破坏。

结 语

《澳门特别行政区城市总体规划（2020–2040）》是澳门首份的法定总体规划，它将作为编制详细划的指导性依据，对澳门未来 20 年的城市发展有深远的影响，以呼应澳门居民对美好生活及宜居社区的向往。

青年是社会的重要建设者，也是澳门城市规划的重要持份者，青年的意见和需求应被充分尊重、考虑。因此，本会从青年视角出发，总结提出了十一点建议：

（一） 重视青年意见，满足青年需求

（二） 制定阶段式方案，使《总规》落於实地

（三） 结合人口预测，完善数据推算

（四） 科学制定人均公共空间指标

（五） 支持 A 区与半岛间水道适度填海

（六） 参考国际经验，建设滨海休憩空间

（七） 沿袭澳门功能混合的小城模式

（八） 预早规划公共设施选址

（九） 注意都市更新的保育与活化

（十） 补充澳门管理海域的利用规划

（十一） 重视海洋保护，制定海洋生物生态保育方案

本会认为，《总规》要找出澳门城市发展所面临的问题，抓准澳门未来的发展定位，抓紧大众尤其是青年对理想城市、理想社区的期望，透过城市规划实现 “居民所愿，发展所需”的城市愿景。新青协将持续收集和关注青年对城市规划的意见，适时向政府反映，共同为描绘城市未来美好蓝图献力。