澳門特別行政區城市總體規劃（2020–2040）草案意見書
澳門中華新青年協會
2020 年 10 月 30 日

澳門中華新青年協會（新青協）一直以來關心城市規劃議題，在《澳門特別 行政區城市總體規劃（2020–2040）》草案諮詢期間，先後組織青年成員出席公眾 諮詢（公眾、社團及委員專場）發表意見。另外，新青協成員在媒體（報章、雜誌、電子媒體）共發表了 10 份有關《總規》的意見，供公眾參考。

同時，新青協於 9 月 9 日（三）組織了“城市總體規劃草案討論會”，與 20 名青年共議城市總體規劃，收集澳門青年對城市未來發展藍圖的願景和建議，找出青年對城市規劃的共同關注重點，向特區政府提出具“青年視角”的優化建議。

經歸納和整理，本會現提出以下十一點主要建議。

（一） 重視青年意見，滿足青年需求

《澳門特別行政區城市總體規劃（2020–2040）》（下稱《總規》）跨度為 20 年，涵蓋了現時絕大部份青年群體由青年轉變至中壯年的成長階段。當代青年作為未來社會勞動力的中堅群體，青年對未來城市發展的想像和需求尤為重要。政府有必要將青年認為的重要元素和價值，充分考慮並列入城市總體規劃之中，建設澳門成為不同世代澳門居民的美麗家園。

根據《總規》草案，氹仔北區–1（新城 C、D 區）的定位為綠色低碳居住及 商業兼融的社區（技術報告第 7.5.1 章）。本會認為，該區作為新土地，是一張難得的 “白紙”，規劃人口約為48,000 人，完全具備條件成為澳門社會對於未來生活社區藍圖的試行土地，既避免了重複石排灣及新城 A 區在未見《總規》就落實興建的情況，更可廣納青年對未來社區的豐富想像，提早規劃各項社區配套，滿足十年、二十年後新型社區的新需求，逐步把澳門建設成“快樂、智慧、可持續及具韌性城市”成功範本的宜居社區。

（二） 制定階段式方案，使《總規》落於實地

《總規》草案對澳門未來城市發展描繪了遠大的願景及定位，根據早年完成的《澳門特區城市發展策略研究（2016–2020）》，為澳門訂定了國家、區域及自身三個層次定位（草案概述第 2 章）。

然而，現時《總規》草案缺乏對澳門城市過去及未來所面臨的問題的論述。草案的內容偏向靜態規劃的方案，未能因應社會的動態發展而制定對應的、階段式的規劃方案。同時，《總規》草案未能對如何實現城市定位及願景提出具體方法，使得城市總體規劃在訂定城市發展目標、解決城市發展障礙、實現城市願景的操作方案的規劃路徑上存在缺失。

同時，《總規》草案未對現時的土地利用情況加以敍述（草案概述第 6 章），只表明了土地使用及規劃的原則，及未來各土地使用類別的佔比。

因此，我們建議政府應以問題導向出發，指出現時城市發展面對的主要問題，以科學研究制定不同土地使用類別，或不同規劃區的發展目標和具體操作方案。 以居住區為例，政府應就現時的用地比例、房屋類型及樓宇年齡等特徵作分析， 並就不同分區的人口結構及居住條件，闡述現時待解決的問題，訂定各區的發展強度和目標，按目標制定具操作性的行動方案，讓大眾更好理解《總規》思路， 同時亦為未來的分區詳細規劃奠定基礎。

（三） 結合人口預測，完善數據推算

《總規》草案對澳門未來 20 年的人口規模只有籠統的推測（技術報告 1.3 章， 即澳門 2040 年的總人口為 80.8 萬），完全缺乏對未來人口特徵與結構、訪澳旅客數字、非常住澳門居民回流等議題的分析。

參考香港規劃文件《香港 2030+：跨越 2030 年的規劃遠景與策略》（簡稱香港 2030+，下同），人口變動會帶來人口老化、勞動人口萎縮等社會問題與挑戰。總體規劃要呼應人口結構變化，考慮城市機能配套的轉換需求。《香港 2030+》的專題文件提供了以下幾個主要數據：

• 人口增長與推算
• 家庭住戶推算
• 人口遷移流向 （永久居民與非永久居民）
• 人口結構（性別、歲組）
• 生育率、死亡率、預期壽命
• 勞動人口
• 跨界旅客

有關數據對預期房屋、商業、社區設施、交通及主要基礎建設的規劃及土地儲備有重要參考意義。本會建議政府參考香港有關做法，在總體規劃、詳細規劃中把有關變量因素列入考量，尤其要考慮未來人口老化、外來勞動人口與人口流動性增加（結合大灣區發展概念）等因素對城市發展的影響。

（四） 科學制定人均公共空間指標

澳門是全球人均密度最高的地區，居民的人均居住、休憩空間相對不足，社會大眾對綠地或公共開放空間區域的規劃與建設尤為重視。

《總規》草案中列明，預料將增加綠地或公共開放區的用地規劃，尤其於北區–2、東區–2、外港區–2 及氹仔北區–1 增設綠地或公共開放空間區，整體區域將佔城市土地的 8%（草案概述第 6 章、技術文本 5.2.7 章）。

然而，政府沒有提供推算有關比例的指標基礎，令公眾對綠化或公共開放空間區佔城市土地的比例（8%）存有疑問。根據《總規》，規劃目標年（2040）年的總土地面積約為 36.8 平方公里，總人口約為 80.8 萬，以 8%綠化或公共開放空間區計算，人均公共空間面積僅為 3.64 平方米。

參考香港思匯政策研究所 2017 年一份研究顯示，亞洲地區的主要城市為人均公共空間設定了數據指標，有關標準如下表所示：

考慮到澳門特殊的城市結構和土地儲備資源，澳門未必能參考亞洲的主要都會級城市，制定進取的人均公共空間指標。然而，期望政府仍要在《總規》中制定、公布指標，通過科學分析來說明相關用地比例是否足以應付未來 2040 年 80 萬人口對公共空間的需求。

（五） 支持 A 區與半島間水道適度填海

《總規》草案中提到，將通過適度填海，在東區–2 建設綠地或公共開放空間，打造地標性的休閒綠化空間（規劃文本第 30 條、技術報告 6.7、7.2.2 章）。

黑沙環區、祐漢區及黑沙環新填海區常居人口佔全澳人口超過 20%。未來，隨著 P 地段置換房屋的落成入住，及新城 A 區 32,000 間房屋的落成，澳門半島的東北部分（即東區–1 及東區–2），將會成為澳門人口密度最高的地區之一。

然而，相關地區的綠地與公共開放空間面積極為緊缺，若政府不採取任何措施，該區人均公共面積將遠低於全澳水平。本會認為，政府重新整合澳門半島東北側海岸空間，打造地標性的休閒綠色空間有其必要性，有助回應當區市民日益增長的文化、休憩及生活空間的需求。

（六） 參考國際經驗，建設濱海休憩空間

澳門是一個有歷史故事承載的濱海城市，具備景色優美的海岸。本會認同《總 規》草案把新城 A 區、新城 B 區、新城 C、D 區多個沿岸地段規劃為具標誌性的綠色或公共開放空間區，打造城市濱海新門戶（技術文本 5.2.7、7.2.2、7.4.2、7.5.1 章）。 本會認為，應視《總規》對沿岸地段的規劃為契機，把沿岸打造成為親水濱海空間。

過去，市政部門受到城市用地的空間限制，多以“見縫插針”的方式興建中、小型的市政與綠化設施。部門缺乏實際經驗，有效為居民打造出具地標性、具複合功能的全澳性休憩空間。

因此，規劃部門要與市政部門合作，吸納其他海濱城市（如新加坡、香港） 的成功建設經驗，因應澳門城市的歷史、特點，為澳門沿岸海濱空間的建設制定方向和指標。

市政及規劃部門要做好鄰近居住社區（特別在新城 A 區、C 區和 D 區）與濱海空間的連接性，構建完善的步行配套，實現海濱與社區的有機連結，構建可達性高的濱海休憩空間。

（七） 沿襲澳門功能混合的小城模式

《城規》草案中，對土地使用及利用設置了三大原則：尊重現況、複合利用及職住平衡。（技術文本 5.2 章）

參考各地區經驗，眾多大城市按區功能分區，居民要往來居住區和辦公區，容易造成繁忙時段功能區之間的交通擠塞，並造成功能區的空洞化。

回顧澳門一直以混合功能發展為主，住宅、商業樓宇及商鋪夾雜其中，有關模式更逐漸得到其他城市的認同和借鑒。本會認為，未來澳門城市的規劃，尤其是新城區的規劃，除了要為工業區和厭惡設施需特別劃出土地外，應沿襲功能混合的小城生活模式，營造片區中的多元化生活。

與此同時，政府在本次總體規劃上，未反映對澳門居民的傳統信仰與習俗的考量。政府應考慮在新城區域及都市更新區域中，規劃社區級乃至覆蓋全個城市的傳統信俗的用地，讓新、舊區都得以傳承澳門傳統文化。

（八） 預早規劃公共設施選址

《總規》草案中列明，澳門共有 10%的土地會被規劃作公用設施區，主要用於建設及提供全澳性且獨立佔地的公用設施。當中，草案列舉了六項公共設施：文化設施、教育設施、康體設施、衛生醫療設施、社會及市政服務設施及其他公用設施。（草案概述第 6 章、技術文本 5.2.5 章）。

同時，《總規》草案中亦列明澳門共有 23%的土地會被規劃作公共基礎設施區，主要用於設置城市基礎設施的區域。當中，草案列舉了七項規劃方向：供水、排水及污水處理、電力、天然氣、廢物處理、電訊及其他設施。（草案概述第 6 章、技術文本 5.2.8 章）。

作為澳門城市未來 20 年的總體規劃，《總規》應該對全澳性的公共設施，尤其是具有較強鄰避情緒，或有急切需要的公共設施作預早規劃（如危險品儲存設施、污水處理設施、火葬場）。在總規制定階段便提出選址方案，提早讓社會展開討論，吸納社會意見和共識，以有序開展環境評估及可行性研究的工作，並為未來詳細規劃提供制定依據。

（九） 注意都市更新的保育與活化

《總規》草案提出，將優先在北區–2 及中區–1 開展都市更新工作，期望透過重新規劃與建設，提升居民生活素質，提高土地利用效益。（草案概述第 7 章）

澳門部分城區老化情況突出，尤其是社會長期關注的祐漢區（即北區–2），以及《總規》草案提出的中區–1，這些區份的樓宇平均樓齡大多超過 30 年，更以唐樓佔比居多，將都市更新納入城市總體規劃有其充份必要性。政府可以透過都市更新，對以上區域作片區式整治，改善區內環境與交通，突破城市的發展困局。

澳門歷史城區作為澳門核心的歷史街區，具有特殊的社會、文化及經濟意義。在《澳門歷史城區保護及管理計劃》仍未出台之際，規劃部門在都市更新工作上，要在保護與發展兩者間取得平衡，應針對歷史街區作出專門規劃。同時，文化部門要積極參與有關工作，對歷史城區的整體建築風貌給予主要的約束性意見，避免不同部門對街區的建築風貌存有不同意見，而導致歷史街區失去原有韻味。

《總規》草案亦提出，將延續歷史文化氛圍、具特色的城市肌理和建築風格。（技術部告第 6.3 章）。本會提出，政府在城市規劃的工作中，要積極研究有關歷史及建築特色，提出相適應的建築風貌設計或標準，以傳承街區的傳統美學。同時，政府可以借鑒新加坡牛車水地區的經驗，在保育街區與片區活化之中實現雙贏，在都市更新機制上，創造更多誘因，推動片區活化、重生與發展。

（十） 補充澳門管理海域的利用規劃

澳門海域共 85 平方公里，《總規》草案中的指引性原則中亦有專有條款論述海域使用，表明總體規劃將配合《海域管理綱要法》及《澳門特區海域利用與發展中長期規劃（2016–2036）》的工作，有效使用海域資源，推動澳門的海洋經濟。（草案概述第 6 章、規劃文本第 28 條）。

然而，《總規》草案針對海域使用的章節，集中討論在近岸填海和一河兩岸合作軸帶，而缺乏對 85 平方公里的管理海域的發展及利用作整體規劃。政府在《總規》中，除了對本澳主要土地制定規劃外，也應該就管理海域制定符合澳門未來發展的規劃，加以說明，供社會大眾參考及討論。

（十一） 重視海洋保護，制定海洋生物生態保育方案

《總規》草案中提到，將劃定生態保護區，保護土地的高度生態價值及維護生物多樣性。同時，在保護海域環境及不損害現有濕地整體性的前提下，拓展澳門土地空間，優化海岸線的利用。（規劃文本第 25 條、技術報告 6.7 章）

根據《環境調查 2019》，澳門共有 1129 個動物品種，其中魚類 218 項、兩棲類 9 項、爬蟲類 35 項、鳥類 134 項、哺乳類 21 項及昆蟲類 712 項。

同時，特區政府在《澳門環境狀況報告 2019》指出，將推進海洋生態環境的調查。本會認為，政府要盡快開展相關工作及公布調查結果，以科學地根據澳門本地實際情況，制定保育海洋生物、保護海洋生態的具體原則及方案，防止、減緩發展對海洋生物多樣性造成的破壞。

結 語

《澳門特別行政區城市總體規劃（2020–2040）》是澳門首份的法定總體規劃，它將作為編製詳細劃的指導性依據，對澳門未來 20 年的城市發展有深遠的影響，以呼應澳門居民對美好生活及宜居社區的嚮往。

青年是社會的重要建設者，也是澳門城市規劃的重要持份者，青年的意見和需求應被充分尊重、考慮。因此，本會從青年視角出發，總結提出了十一點建議：

（一） 重視青年意見，滿足青年需求

（二） 制定階段式方案，使《總規》落於實地

（三） 結合人口預測，完善數據推算

（四） 科學制定人均公共空間指標

（五） 支持 A 區與半島間水道適度填海

（六） 參考國際經驗，建設濱海休憩空間

（七） 沿襲澳門功能混合的小城模式

（八） 預早規劃公共設施選址

（九） 注意都市更新的保育與活化

（十） 補充澳門管理海域的利用規劃

（十一） 重視海洋保護，制定海洋生物生態保育方案

本會認為，《總規》要找出澳門城市發展所面臨的問題，抓準澳門未來的發展定位，抓緊大眾尤其是青年對理想城市、理想社區的期望，透過城市規劃實現 “居民所願，發展所需”的城市願景。新青協將持續收集和關注青年對城市規劃的意見，適時向政府反映，共同為描繪城市未來美好藍圖獻力。